Producenci ograniczyli zawartość cukru w wielu napojach, lecz konstrukcja polskiej opłaty wciąż słabo wpływa na cenę przy sklepowej półce. Prof. Monika Raulinajtys-Grzybek wskazuje, co zadziałało, gdzie pozostały luki i dlaczego polityka fiskalna musi być częścią szerszego systemu profilaktyki i leczenia otyłości.
Polska opłata od napojów z dodatkiem cukrów obowiązuje od 2021 roku. W debacie publicznej najczęściej ocenia się ją przez wysokość wpływów albo zmiany sprzedaży, choć z punktu widzenia zdrowia publicznego równie istotne jest inne pytanie: czy danina skłania producentów do zmiany składu produktów i czy ułatwia konsumentom wybór napojów zawierających mniej cukru? Podczas panelu poświęconego otyłości i profilaktyce nowotworów „Water, weight and well-being – new perspectives on obesity and cancer prevention” podczas 2nd European Summit on Cancer Prevention and Control w Warszawie, prof. Monika Raulinajtys-Grzybek z SGH przedstawiła analizę, która przynosi na to pytanie niejednoznaczną odpowiedź.
W badaniu obejmującym blisko 200 napojów udział produktów zawierających ponad 5 gramów cukru w 100 mililitrach zmniejszył się z 70 do 44 procent, a 62 procent analizowanych produktów przeszło reformulację. To najbardziej widoczny efekt regulacji: opłata zmieniła rachunek ekonomiczny producentów, dlatego część firm obniżyła zawartość cukru, zmieniła receptury albo przesunęła ofertę w stronę napojów objętych niższą stawką. Zmiana składu działa niezależnie od tego, czy kupujący dokładnie zna zasady naliczania opłaty.
Zmiana receptur nie oznacza jeszcze zmiany nawyków
Mechanizm ma jednak drugą stronę. Z przedstawionych wyliczeń wynikało, że udział opłaty w cenie coli wynosił około 6 procent, a w przypadku napojów energetycznych około 4 procent. Taka różnica może być zbyt mała, aby sama w sobie odwrócić decyzję konsumenta. Zwłaszcza gdy ceny wszystkich produktów rosną, nominalna stawka, której nie powiązano z inflacją, stopniowo traci znaczenie. Opłata może więc silniej oddziaływać na producenta niż na osobę wybierającą napój w sklepie.
„Jeżeli konsumpcja spada, wpływy także się zmniejszają. Z punktu widzenia finansów może to wyglądać niekorzystnie, ale z perspektywy zdrowia właśnie taki rezultat chcemy osiągnąć” — mówiła prof. Monika Raulinajtys-Grzybek (tłum. red.).
Podatek zdrowotny nie powinien być oceniany wyłącznie jak stabilne źródło dochodów. Jeśli jego celem jest ograniczenie spożycia produktu, spadające wpływy mogą świadczyć o realizacji celu, pod warunkiem że towarzyszą im mierzalne zmiany zakupów, składu napojów i wskaźników zdrowotnych. Wymaga to wspólnego projektowania polityki przez resort zdrowia, który odpowiada za rezultat zdrowotny, oraz resort finansów, który ustala konstrukcję i pobór opłaty. Określenie „administracja zdrowotna” bywa w tym kontekście zbyt ogólne; chodzi konkretnie o instytucje odpowiadające za politykę zdrowotną i płatnika publicznego.
Luki w systemie i pytanie o przeznaczenie pieniędzy
Panelistka zwróciła uwagę na kategorie produktów, które mogą wymykać się regulacji. Wskazała między innymi słodkie syropy rejestrowane jako suplementy oraz koncentraty, z których konsument przygotowuje napój w domu. Jeżeli produkty o podobnej funkcji są traktowane inaczej, danina nie tworzy spójnego bodźca. Przedstawione podczas panelu założenia zmian przewidywały podwyższenie stawek, objęcie koncentratów oraz ograniczenie wyjątku dotyczącego suplementów. Ostateczną ocenę można jednak przeprowadzić dopiero wobec obowiązującego tekstu przepisów i po obserwacji rynku.
Drugi problem dotyczy wykorzystania środków. Opłata została wpisana do ustawy o zdrowiu publicznym, a wpływy trafiają przede wszystkim do Narodowego Funduszu Zdrowia. Jak relacjonowała prof. Raulinajtys-Grzybek, kontrola NIK wykazała, że celowe powiązanie przychodów z działaniami dotyczącymi otyłości nie przyniosło oczekiwanego rezultatu: pieniądze zasilały ogólny budżet płatnika, z którego finansowano bieżące świadczenia i między innymi leczenie cukrzycy. Nie znaczy to, że wydatki te są zbędne. Problem polega na tym, że trudno wskazać, jaka część wpływów rzeczywiście wzmocniła profilaktykę otyłości, samo leczenie otyłości, edukację żywieniową, dostęp do ruchu albo leczenie otyłości.
Podatek nie leczy, ale może zmieniać warunki. Otyłość jest chorobą o złożonych uwarunkowaniach. WHO wskazuje na współdziałanie czynników środowiskowych, psychospołecznych i genetycznych, dlatego sprowadzenie odpowiedzi państwa do jednego produktu lub jednej opłaty byłoby niewystarczające. Polityka cenowa może zmniejszać ekspozycję na nadmiar cukru i skłaniać firmy do reformulacji. Nie zastąpi jednak rozpoznania choroby, konsultacji lekarskiej, opieki dietetycznej, leczenia oyłości, wsparcia psychologicznego, aktywności dostosowanej do stanu zdrowia ani — gdy istnieją wskazania — farmakoterapii lub chirurgii bariatrycznej.
W tym miejscu polityka fiskalna spotyka się z leczeniem otyłości. Jeżeli wpływy z opłaty są wiązane ze zdrowiem publicznym, ich wykorzystanie powinno być możliwe do prześledzenia, a finansowane działania powinny mieć określone cele i wskaźniki. Senator Agnieszka Gorgoń-Komor mówiła podczas panelu również o pracach nad systemowym dostępem do farmakoterapii otyłości dla wybranych grup pacjentów oraz o dyskusji nad stawkami VAT: woda butelkowana była obciążona stawką 23 procent, podczas gdy część napojów słodzonych — 8 procent. Ten przykład pokazuje, że pojedynczy instrument może pozostawać w sprzeczności z innymi elementami systemu podatkowego.
Najważniejszym rezultatem polskiej opłaty pozostaje dziś reformulacja części rynku napojów. Aby przełożyć ją na trwałą zmianę zdrowotną, potrzebne są równocześnie: odpowiednia skala bodźca cenowego, domknięcie wyjątków, okresowa aktualizacja stawek, monitoring konsumpcji i przejrzyste finansowanie działań profilaktycznych oraz terapeutycznych. Dopiero taki kontekst pozwala oceniać opłatę nie jako samodzielną odpowiedź na otyłość, lecz jako jeden z elementów polityki zdrowotnej.
Co to oznacza dla pacjenta?
Opłata cukrowa może sprawić, że część napojów będzie zawierała mniej cukru, ale nie jest metodą leczenia, szczególnie metodą leczenia otyłości w Polsce. Osoba chorująca na otyłość powinna mieć dostęp do diagnozy i terapii dopasowanej do stanu zdrowia. Wybierając napój, warto sprawdzać skład i zawartość cukrów, pamiętając, że oznaczenie „bez opłaty” nie jest równoznaczne z oceną całej wartości żywieniowej produktu.
Czytaj także: Cukier, otyłość i nowotwory. Gdzie kończy się wybór pacjenta, a zaczyna rola państwa?
Mitologia dietetyczna a choroba nowotworowa. Kluczowe fakty
Najczęściej zadawane pytania
Czy opłata cukrowa jest podatkiem?
Formalnie jest opłatą od określonych napojów. Jej konstrukcja obejmuje część stałą i zmienną zależną od zawartości cukrów oraz dodatkową opłatę za kofeinę lub taurynę.
Czy opłata doprowadziła do zmniejszenia ilości cukru w napojach?
W analizie przedstawionej podczas panelu stwierdzono wyraźną reformulację produktów: zmniejszył się udział napojów zawierających ponad 5 gramów cukru w 100 mililitrach. Nie jest to jednak równoznaczne z trwałą zmianą wszystkich zachowań konsumenckich.
Czy opłata cukrowa finansuje leczenie otyłości?
Wpływy trafiają przede wszystkim do NFZ, ale według omówionej na panelu oceny nie zapewniono przejrzystego, odrębnego strumienia finansowania profilaktyki i leczenia otyłości.
Źródło:
Panel „Water, weight and well-being — new perspectives on obesity and cancer prevention”, materiały i transkrypcja przekazane redakcji.
World Health Organization, Obesity and overweight: https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/obesity-and-overweight
World Health Organization, Cancer: https://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/cancer
Ministerstwo Finansów, informacje o opłacie od środków spożywczych: https://www.podatki.gov.pl/pozostale-podatki/oplata-cukrowa/
Skuteczne leczenie otyłości pozwala zmniejszyć ryzyko wielu chorób
